Transporteffektivitet i urban miljö

Vad behövs för att bidra till transportsektorns klimatmål?

Nu när reduktionsplikten är nästan helt bortförhandlad pekar klimat- och miljöminister Romina Pourmokhtari på Transporteffektivitet som lösningen för att klara transportsektorn mål om 70% minskad klimatpåverkan till 2030.

Transporteffektivitet är ett begrepp som betyder ”förmågan att tillhandahålla prestandan av ett transportarbete med mindre ekonomiska, miljömässiga och energimässiga resurser”. Det är något som myndigheter, kommuner och regioner haft i sina strategier sedan den transportpolitiska grunden lades på 1980-talet. Ändå ser vi inte ett genomslag för åtgärder inom transporteffektivitet på bred front. Biltrafiken ökar i våra städer och i de flesta trafiklösningar premieras framkomlighet med bil. Vad är det för knutar som Pourmokthari behöver nysta i för att kunna lita på Transporteffektivitet som en del av lösningen? Går allt att lösa med politiska styrmedel från en nationell nivå och vem vågar fatta de ibland modiga och kärva beslut som behövs?

På Sweco finns många experter inom transporteffektivitet. Vi planerar framtidens samhällen och i det ingår att fram prognoser för hur resandet kommer att utvecklas. Dessa prognoser påverkas av de förutsättningar som gäller kring befolkningstillväxt, infrastruktur osv. Vad är det då för flaskhalsar och lösningar som blir tydliga när man jobbar hands on med frågorna?

Behoven, den samhällsekonomiska kostnaden och lösningarna för transporteffektivitet ser helt olika ut beroende på om man befinner sig i landsbygd eller urban miljö. Därför hanterar den här texten fortsättningsvis transporteffektivitet i tätbebyggt område. Vi gör inte heller anspråk på att göra en övergripande kartläggning utan visualiserar bara på möjliga fokusområden för att komma framåt.

Utmaning 1: Prognoser i stället för målstyrning

Ett traditionellt sätt att planera infrastruktur är att planera prognosstyrt. Det vill säga man låter prognosens utfall styra de förändringar man ser sig behöva göra i infrastrukturen framåt. Om man då utgår från att resmönster inte kommer att förändras och att resandet linjärt följer demografin, riskerar man att falla i den klassiska fällan att ”göra som man alltid gjort, och alltid få samma utfall”. Denna typ av planeringsstrategi blir ofta en självuppfyllande profetia. Man prognostiserar att biltrafiken behöver mer utrymme och bygger därför trafiklösningar som ger biltrafiken mer utrymme. Resultatet blir ofta att biltrafiken då ökar eftersom det har blivit så smidigt att ta sig fram med bil. Prognoserna behöver sen uppdateras eftersom biltrafiken ökat. Nya åtgärder för att öka framkomligheten med bil behövs. Och så fortsätter det. Man skulle nästan kunna kalla det en ond cirkel.

Ett annat sätt att planera infrastruktur är att ha en målstyrd strategi. Man tar då avstamp i hur man vill att resandet ska fungera i framtiden och planerar baklänges vilka åtgärder som behövs för att målet ska förverkligas.

I Sverige är det i regel prognoser om framtida trafikutveckling får styra framför en mer målstyrd planering om minskad klimatpåverkan. Det är Trafikverket som har ansvar för att ta fram prognoser för den framtida trafikutvecklingen vars syfte är att utgöra underlag för samhällsekonomiska analyser av infrastrukturåtgärder. Prognoserna utgör även grunden för de nationella och regionala transportplanerna. På regional och lokal nivå används trafikprognoser för exempelvis kapacitetsanalyser och dimensionering av infrastrukturprojekt.

I den prognos som lämnades för 2023 beräknas att persontransportarbetet i Sverige kommer att öka med 1,1 % årligen fram till 2040, vilket motsvarar en total ökning på 28 %. Den klart största andelen beräknas komma från personbilen som antas öka med 1,0 % årligen och totalt 25 % under prognosperioden.
Prognosen har ifrågasatts för att den går stick i stäv med de klimatpolitiska målen. I målen anges att transporterna behöver minska, men i prognoserna antas en snabb trafikökning, vilket är styrande för prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den nationella transportplanen med tillhörande regionala planer. Den senaste transportplanen har fått hård kritik från bland annat Naturvårdsverket för att den inte överensstämmer med de transportpolitiska målen. Den bidrar inte i tillräckligt hög utsträckning till att minska utsläppen av växthusgaser, hälsofarliga partiklar och buller. Även flera regionala planer har kritiserats av samma skäl.

Prognoserna brukar även kritiseras för att de överskattar den framtida trafikutvecklingen. En studie från Trafikanalys visar att tidigare prognoser genomgående har överskattat den framtida trafikutvecklingen. Låsningen till prognoser innebär därmed en risk att frångå de transportpolitiska målen samtidigt som det ökar risken för inducerad trafik genom att skapa utrymme för den trafikökning som beräknas komma.

Vad hjälper?

Genom att arbeta med scenarier för utvecklingen kan man på ett tydligt och begripligt skapa bilder om vad olika typer av samhällsplanering innebär. Trafikverket förespråkar detta själva i Handbok för trafikstrategiskt arbete. För att våga gå ifrån den prognosstyrda planeringsmodellen behöver målstyrningen förankras i visioner och handlingsplaner och kanske närma sig en tankemodell som liknar mer den för prognosstyrningen. En nyckel för det är ett scenariearbete med modeller för utvecklingen. På köpet skapas förutsättningar för riktigt spännande diskussioner om vilka samhällen man vill skapa, utan att låsa sig i för eller mot bilen.

Utmaning 2: Bilorienterad stadsplanering

Trots visioner om minskad klimatpåverkan, bättre hälsa och attraktiva gaturum lever vi kvar i gamla planeringsideal då bilen var norm. Resultatet är att avståndet mellan hem, arbete, handel och service har växt och konkurrerat ut andra resesätt.

Vad hjälper?

Idag är vi medvetna om problemen och nu sker en förtätning och omvandling som underlättar för gång-, cykel och kollektivtrafik. Den omvända trafikpyramiden är en populär planeringsideologi som vänder den tidigare bilstyrda principen.

Trafikpyramiden beskriver prioriteringen av olika trafikslag, här från Stockholms stads framkomlighetsstrategi.

Det kommer att ta tid, och det behövs en målstyrd planering där bebyggelse, stadsutveckling och infrastruktur går hand i hand. I flera kommuner har stadskärnan konkurrerats ut på grund av etableringen av köpcentrum och arbetsområden långt utanför centrum. Det kan undvikas genom ett nära samarbete mellan kommuner och näringslivet med tydliga och långsiktiga mål och strategier.

Beslutsfattande myndigheter behöver också avsätta tillräckligt med resurser i form av tid och ytanspråk för att jobba enligt den nya prioriteringen av trafikslag.

Utmaning 3: Avsteg från fyrstegsprincipen

Fyrstegsprincipen är ett bra verktyg för att undvika fenomenet med inducerad trafik. Det innebär att all planering utgår från ett resurs- och klimatsmart förhållningssätt där poängen är att hitta så billiga och resurseffektiva lösningar som möjligt innan man överväger mer omfattande alternativ, se faktaruta nedan.

Fyrstegsprincipen har funnits som begrepp i svensk transportplanering sedan 1990-talet, och skrevs in i de nationella planeringsdirektiven redan 2002. Problemet är dock att fyrstegsprincipen alldeles för sällan används i praktiken. Det visar en undersökning från Riksrevisionen som publicerades år 2018. Revisionen visar att fyrstegsprincipen bara används i cirka hälften av alla stora infrastrukturprojekt i Sverige, och i de fall där den förekommer används den inte på rätt sätt. Istället för att först utreda steg 1- och 2-åtgärder går man direkt på steg 3- och 4-åtgärder visar revisionen.

En viktig anledning till det är att projekten fokuserar på trafiksäkerhet och framkomlighet snarare än hälsa och klimatpåverkan menar Riksrevisionen. Fokus är att öka kapaciteten och säkerheten, och i det avseendet blir steg 1- och 2-åtgärderna mer eller mindre överspelade. Istället är det ombyggnad eller nybyggnation som ger bästa resultat i kalkylerna. En ytterligare anledning är att Trafikverket inte kan finansiera steg 1- och 2-åtgärder om det inte kombineras med fysiska åtgärder. Det här är ett problem som går tvärt emot fyrstegsprincipen eftersom det medför att Trafikverket bara kan finansiera de första stegen i fyrstegsprincipen om det sker i samband med ombyggnad eller nybyggnation. Det innebär att samtliga inblandade aktörer – kommuner, regioner och Trafikverket – har incitament att gå direkt på ombyggnad eller nybyggnation.

Problematiken med finansiering gäller inte bara åtgärdsvalsstudier utan även medfinansiering genom länsplaner och stadsmiljöavtal. I båda alternativen kan kommuner ansöka om medfinansiering från Trafikverket för att bygga ut infrastrukturen, men inte för steg 1- och 2-åtgärder. Även detta ger incitament att gå direkt på ombyggnad och nybyggnation, vilket undergräver hela syftet med fyrstegsprincipen.

Utmaning 4: Politiskt obekvämt

”Utan bilen stannar Sverige” är ett slagord från en massiv marknadsföringskampanj som genomfördes av bilindustrin i början av 1980-talet. Trots att nästan 50 år har gått används orden fortfarande flitigt för att framhäva bilens betydelse i samhället. Bilen har starka anhängare som talar med hög röst och som har stort inflytande på infrastrukturplanering och politiska beslutsfattare.

Trots politiska mål om minskad biltrafik går majoriteten av infrastrukturinvesteringarna till vägprojekt. Exempelvis går mindre än 1 % av statliga infrastrukturmedel till cykelåtgärder trots att cyklandet står för cirka 13 % av resorna i Sverige. Om målet är att öka cyklandet ännu mer borde det speglas bättre i finansieringen.
Även policyåtgärder och skatteregler premierar biltrafiken. Varje år betalar staten flera miljarder kronor i reseersättning för personer som pendlar med bil till arbetet. Syftet med avdraget är att underlätta för landsbygdsbor, men avdraget utnyttjas mest av storstadsbor visar studier från Trafikanalys.

Få politiker kritiserar systemet av rädsla för att förlora väljare. Man vinner varken lokala, regionala eller nationella val på att försämra för bilen. Väljare fortsätter att efterfråga nya subventioner och politiker fortsätter att besluta om dem. Bakom detta finns också starka ekonomiska intressen i form av bilindustrin, service- och byggnäringen etc.
Beslut kopplat till resurseffektivitet behöver också tas av tjänstemän. Även för dessa kan det kännas olustigt att ta beslut som påverkar människors känsla av bekvämlighet.

Utmaning 5: Användning av de samhällsekonomiska nyckeltalen

Som underlag för tidig planering av infrastrukturinsatser ligger de samhällsekonomiska nyckeltalen. I dessa värderas kostnader och nyttor och olika värden översätts till samma valuta. En begränsning är att de samhällsekonomiska nyckeltalen generellt inte blir en reell del av olika beslutsunderlag. De kommer in som tillägg, strössel eller kvitton på redan fattade beslut, vilket omöjliggör implementering i faktiska projekt.

Det finns även brister i konceptet då vissa mjuka värden inte finns med i de samhällsekonomiska ekvationerna. Ett exempel på hur de samhällsekonomiska nyckeltalen bromsar utbyggnaden av cykelinfrastruktur är att det idag saknas ett tydligt hälsoperspektiv i bedömningen av infrastrukturåtgärder, vilket innebär att nyttan av cykelinvesteringar inte värderas fullt ut. Istället är restiden den avgörande faktorn i samhällsekonomiska transportkalkyler, vilket främjar biltrafiken men missgynnar cykeln.
En ytterligare utmaning är att kostnaden och nyttorna hanteras av två separata ekonomiska system. I Sverige är det främst kommunerna som står för finansieringen av cykelåtgärder, medan hälsovinsterna av att fler cyklar tillfaller regionerna. Det innebär att kommunerna inte ser den potentiella nyttan av sitt arbete när de budgeterar för cykelinvesteringar.

Vad hjälper?

Det behövs en uppdatering av kalkylerna där folkhälsoperspektivet står i centrum och där finansieringen av infrastruktur speglar de mål och visioner som har satts. Dessutom behövs en översyn på hur mjuka värden inkluderas och viktas i kalkylen.
Ett övergripande problem är att den budget som ligger till grund för den samhällsekonomiska kalkylen ofta överskrids, vilket i värsta fall lett till felprioriteringar av projekt. Vi behöver därför anamma samma principer om överkompensation som Brittiska Treasury och Department of Transport utvecklat i Green book, och som våra danska kollegor anammat i sina kalkyler. I korthet bygger systemet på att man tar hänsyn till historiska projektbudgetar för att fastställa så kallad optimism bias. Detta appliceras sedan på kommande projekt för att kompensera för glädjekalkyler

Önskelista till politiken

• Basera beslut på samhällsekonomiskt utvärderade förslag.
• Ta fram samhällsekonomiska kalkyler även på kommunal nivå.
• Våga planera för en framtid som inte bygger på historiska normer och resebeteenden.
• Skapa samverkansorganisationer mellan kommuner och näringsliv med tydliga och långsiktiga mål och strategier för hållbart resande.
• Göra en översyn på hur vi i framtiden skall beskatta resande med tanke på elektrifiering osv